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基于统筹城乡发展视角下的福建省新农村建设模式创新研究

时间:2013-04-15 15:24来源:未知 作者:江化开 点击:
当前,中国经济转型进入一个新的阶段,中央适时提出了建设社会主义新农村的重大战略,将国人的目光重新引向农村。广袤的农村,再次成为新一轮改革的聚焦点。建设社会主义新农村成为承载我国现代化进程中城乡统筹发展、构建和谐社会、实现社会稳定的希望与梦

 

    当前,中国经济转型进入一个新的阶段,中央适时提出了建设社会主义新农村的重大战略,将国人的目光重新引向农村。广袤的农村,再次成为新一轮改革的聚焦点。建设社会主义新农村成为承载我国现代化进程中城乡统筹发展、构建和谐社会、实现社会稳定的希望与梦想。本研究以科学发展观为指导,从统筹城乡发展的角度,以实现城乡生活“等值不同质”为价值取向,以社会主义新农村持续发展为目标,以模式创新为主线,借鉴城市建设、经营、管理的理念和方法,力争建立一个多元化、市场化、社会化的新农村建设投资运营模式,使新农村建设获得更有效的运营和管理。

一、问题提出

“十一五”期间,全省各地按照《关于扎实推进海峡西岸社会主义新农村建设的决定》(闽委发〔200611号)和《海峡西岸社会主义新农村建设五年规划纲要》的要求,深入贯彻落实科学发展观,坚持“多予少取放活”的方针,不断加大对农业和农村的投入,扩大公共财政覆盖农村的范围,加快农村现代产业体系和公共服务体系建设,着力改善农村生产生活条件,协调推进农村经济、政治、文化和社会建设,全省农业和农村经济社会持续保持良好发展态势,社会主义新农村建设扎实稳步推进。但是,福建省在新农村建设项目的设计、投资、建设、运营、管护等仍然存在一些亟待解决的问题,使得福建省的新农村建设存在较大的差距和不足,主要体现在建设基础较差,农业和农村经济发展后劲不足;层次较低,新农村的规划、建设、运营滞后;特色较弱,与海西发展的要求不相适应。其深层次的原因有三一是运营主体缺位。在实践中,新农村建设的运营主体往往缺位,大多数地区、大多数情况下农民和农村经济组织无法或无力成为新农村建设的运营主体,常常使新农村建设项目达不到预期目标。二是建设模式和融资机制不适应。传统的政府大包大揽的全额投资方式,首先割断了建设项目与经济效益之间的联系,从而缺乏经济效益目标,其次剥夺了基础设施内部积累自我发展的权利,与之相应的无偿提供和低价格政策,加重了对政府主导和财政供给能力的依赖。三是体制障碍。在政策制定上,往往对私人机构进入该领域采取歧视政策,在行政干预上,地方政府将新农村建设基本寄托在财政和信贷资金上,很少考虑在新农村建设中引入社会资本,形成建设主体多元化,以及在目前农村所大量存在的多元化供给现状。

二、模式创新

统筹城乡发展总的目标是打破城乡分割体制,缩小城乡差距,构建城乡和谐社会,实现城乡共同富裕。落到实处就是要实现城乡居民“等值不同质”的生活。“等值不同质”不排斥城镇化和农民市民化,而且更加有利于城乡一体化的实现。“等值”,是指通过发展农村经济,建设基础设施,规划土地村庄,发展社会事业,改善公共服务,完善治理结构,使农村居民也能享受到现代化生活的许多要素, 获得与城市居民价值相近的生活质量。“不同质”,是指这种“等值化”的农村生活, 不是城市生活的简单“翻版”和“同质化”,而是从各地的实际和传统出发, 逐步形成一种现代化特征与各地农村特色兼备的生活方式。追求“等值不同质”是社会主义新农村建设现实的、长远性的选择。

为此,必须促进城乡各要素之间的良性互动,引导城市资金、人才等流向农村,这一过程不能仅仅依靠政府的行政命令派发资源,更关键的在于调控杠杆的建立,在于激活民间力量、挖掘资源优势、调动社会各界共同参与,在于发挥市场配置资源的功能,其根本在于引导方式方法的机制模式创新。根据新农村建设内容的性质不同,可将新农村建设内容划分为四块领域:基础设施建设,教育、卫生、文化、社会保障,农业产业化经营,商品流通体系建设。各级政府可以根据当地实际,抓住特色优势,在不同领域以产品、产业、项目为龙头,在一定区域范围内打包项目,并推介招商。项目运作划分三个内容:融资、建设和运营,并按照各个建设内容性质的不同确立不同的建设、运营及融资模式(见表1)。

(一)以政府投入为杠杆,创新融资模式

在新农村建设主导性力量——政府和支持性力量——金融机构的基础上,引入社会资本,弥补主体缺位和资金缺乏的问题。社会资本主要是指除了国家财政支农资金和金融机构信贷资金之外可投入新农村建设的各种资金,主要包括工商企业资本、社会中介组织机构资金、农民自筹资金及外资等。通过引入社会资本,将先进的现代经营管理理念导入到新农村建设中,从而使新农村建设各项目在各自经营主体的主导下,能够获得资金投资并进行有效管理,促进农村社会经济的发展,提高农民的生活水平。根据不同的建设内容,可以灵活应用股份制、发行债券、引入风险投资或投资基金、发行彩票、资产证券化(ABS)、项目打包上市等方式。

1、股份制。积极推进股份制的方式,吸引社会资本参与新农村建设,特别是在基础设施建设,教育、文化、卫生等公共服务领域。因为公共服务领域带有一定的公益性,以政府相关部门作为主发起人,在政府政策的支持下,采取股份制方式,引入现代管理技术和先进的管理经验,不仅可以解决资金难题,也可以提高项目总体的运营效率。此外,还需要保证社会资本有一个健全的退出机制,发展和完善资本市场,以方便投资者的投资能够以合理的价格取得变现。比如农村沼气工程,沼气设施的投资可大大节约燃料支出、劳动力支出,沼液和沼渣还可提高农作物的产出,不仅有良好的生态效益,财务效益也很可观。采取股份制,引入商业类社会资本,经营较大区域范围内的沼气项目,则可以建设大中型的沼气工程,通过企业化运营,提供各类有偿的服务,实现共赢。

2、发行债券。债券是吸引社会资本进入新农村建设领域的最简便的方式,它不改变投资主体对已形成的建设和管理方式,能够较快地将企业和个人拥有的资金转化为投资。特别是一些投资期长、收益率低的公共服务项目,可通过地方政府发行债券的方式进行融资,解决资金问题。比如,对农村公路、农村电网、农村水利工程等长期性工程项目,可采取发债的方式,解决资金的难题,也让社会资本能够参与。

3、引入风险投资或投资基金。引入风险投资或投资基金,既可以实现农业产业与资本市场的结合,为企业发展提供资金支持,解决企业发展资金不足的问题,又可以为企业带来好的经营、管理经验及人才,辅助未上市公司上市,为证券市场输送优质上市公司,同时也带动区域经济的发展。而对金融机构而言,则不失为一种既可以取得经济效益,又可以支持新农村建设以取得社会效益的资金投向。比如对一些有地方特色的农业产业化龙头企业,通过与资本市场的有效对接,引入先进的经营管理理念和方法,加强内部管理控制体系,不仅能够扩大特色产品销售范围,增强企业赢利水平,同时,也能够带动当地更多的农户一起致富,提高农户的收入水平。此外,我们还可以在新农村建设的其他相关领域积极尝试这种融资方式。

4、发行彩票。政府作为彩票的发行主体,所聚集的资金主要用于工程期长、见效慢、经济效益低、社会效益和生态效益高的公益事业。政府可以考虑发行新农村的基础设施、教育、卫生、文化等方面的彩票,向社会公众募集专项资金,支持社会主义新农村建设,而且也可以扩大宣传的力度,吸引更多人对新农村建设的关注。

5、资产证券化(简称ABS)。ABS是将某一目标项目的资产所产生的独立的、可识别的未来收益(现金流量或应收账款)作为抵押(金融担保),据以在国际资本市场发行具有固定收益率的高档债券来筹集资金的一种国际项目融资方式。新农村基础设施建设应大胆探索推行ABS融资方式,缓解新农村建设资金不足的现状。ABS融资方式因涉及环节少、风险分散、筹资成本低、融资证券化等优势而成为国际金融市场上独具特色的国际筹资方式,为大型工程项目筹措资金。我们可以尝试用这种模式在国内推行ABS融资方式,由于其投资风险较低,可以调动投资者的热情,又能为日益强大的机构投资者,如社保基金、退休养老基金、保险基金等提供良好的投资途径,从而为新农村建设筹集大量的资金。

6、项目打包上市。在现代经济中,资本市场的筹资功能越来越明显,充分发挥资本市场的功能是解决新农村建设资金的一种有效方式。通过资产重组、股份改制的方式,可以将新农村中具有良好盈利前景的项目进行整体打包,然后选择在境内或境外资本市场上市,为项目的建设和运营提供资金支持。

(二)明确政府角色定位,引入各种建设模式

对基础设施建设,教育、卫生、文化、社会保障等带有公共服务性质的项目,政府角色定位更多在制定优惠政策、财政补贴、监督管理方面,以政府投资作为主导发挥资金杠杆作用,鼓励社会资本参与新农村建设的投资和建设。对农业产业化经营、商品流通体系建设等带有商业性质的项目,政府角色定位为政策制定、监督管理,以社会资本作为主导,积极引入市场竞争体制,激发各社会主体参与建设。要大胆引入承包制、合伙制、股份制、BOTBT、项目代理制等建设模式。

1、承包制。农田基本建设,水利基础设施建设,邮电通讯、广播电视、信息网络等信息化基础设施建设等可以承包给以农民主体的合作组织,也可承包给城镇中专业公司。村村通客车、垃圾处理设施、村庄绿化等生活性基础设施也可以采取承包制。教育领域中,一些短平快的建设内容也可以采取承包制,引入市场化运作机制。例如农村劳动力转移培训“阳光工程”、农村实用技术培训项目、农村“六大员”培训等可以承包给职业技术学校或者培训公司。卫生领域中,县级医疗卫生机构、乡镇卫生院、村卫生所建设;文化领域中,如农民文化娱乐场所建设等,均可以运用承包制。

2、合伙制。合伙制操作简单,且在农村生产经营过程中已积累了丰富的经验,是农民参与新农村项目建设的有效模式。小型水库、垃圾处理设施等,农产品规模化的种植养殖、运输、营销等, 农村医疗所、乡村维修网络建设、农村社区服务中心等项目不需要大量资金投入,经营的规模可大可小,具有一定的经济回报,可以引导农民以合伙制的方式参与建设。

3、股份制。股份制是指以入股方式把分散的属于不同人所有的生产要素集中起来,统一使用,合理经营,自负盈亏,按股分红的一种经济组织形式。农业产业化经营中龙头企业的创办,农村流通体系中较大型连锁超市的建设,农村基础设计中大型水库、电站建设,农村医疗卫生体系中的乡镇卫生院的建设等都可以引入股份制。

4BOTBTBOT是政府或相关部门将一个基础设施项目的特许权授予承包商,承包商在特许期内负责项目设计、融资、建设和运营,并通过收取使用费或服务费,回收成本、偿还债务、赚取合理利润,特许期结束后将项目所有权无偿移交政府或相关部门。BOT模式适用于一些盈利性较强、能够对使用收费的大项目,如水库、小山塘、山地蓄水池山地水利工程项目等水利设施、沼气集中供气工程、自来水、垃圾处理,农村电网、通信等工程建设等都可以选定承包商进行建设、经营,到期后无偿移交给政府或相关部门。目前,四川、山东、湖南等不少农村地区已把BTBOT模式应用到新农村建设项目中。

5、项目代理制。代理人代表被代理人对项目实施全过程或若干阶段的组织、协调和监督工作。政府部门的职责是监督代理人做好建设管理工作。适用于新村建设规划、住宅区建、大型的防洪防涝工程、水土流失等财务收益效果不明显的基础设施建设项目。政府则对项目进行监督。这有利于投资控制,减少建设管理费用支出,避免挤占挪用建设资金和减少招投标决策上的失误。

(三)要引入市场经济要素,进行项目化管理

新村建设中,要让农村居民获得与城市“等值不同质”的生活,可以大胆借鉴城市经营管理模式,采取项目化管理模式,通过市场要素激活农村资源。实现新农村建设项目化管理,要对一定区域内的新农村建设项目进行统筹规划、统筹布局、统筹管理,体现项目的系列化和经济性,使建设项目在条件许可的情况下实现可持续运营能力和赢利能力。生产和经营这些产品和服务的部门,则可以分别由公有公营、公有私营、私有经营和社区及使用者提供等四种不同体制的实体来经营。

1、公有公营。一些外部性强、收益不明显的项目要由政府直接经营,如义务教育阶段的学校、农村养老院、土地整理项目、农田保护项目、社会保险(医疗保险、养老保险)、社会救助体系等。可以成立一个由政府控制或控股的法人公司来拥有和经营该项目,并可发行公司股票或债券,以吸收民间资金,并引入民间监督机制。公营部门还可将部分运营和维修活动分包给私营部门,以提高效率和效益。

2、公有私营。大型的、使用费偏低、资金回报率较低的农村基础设施项目,如农村排污、垃圾处理等设施也可以采取公有私营方式,政府给予适当的补贴。对于正外部性较弱的项目,如农村供水和小型水利设施等,可选择特许经营模式,由政府将垄断经营权授予某私营部门,让它在政府的价格管制下负责该领域的营运和提供服务;对于正外部性较强的项目,如农村义务教育、社会保险和农业信息技术推广等,可选用合同承包的模式,由政府出资将该项目中的一项或几项承包给私营部门管理。

3、私有经营对于一部分具有较强竞争性和排他性、有收费机制和稳定的现金流入的建设项目,可以借鉴私人产品的运营模式。投资主体可以是国营企业,也可以是民营企业(包括外资企业等),通过公平公开的竞争,投资方自行决策、经营和管理,所享受的权益也理应归投资方所有。当然,鉴于新农村建设所具有的特殊经济属性,政府应对整个运营过程进行监督控制,并给予适当的补贴或政策优惠。农业产业化经营主要是私有经营,农村医疗、通讯、农村运输、农家店等服务也要鼓励私人经营。

4、社区及使用者提供。由于部分农村建设项目直接为一定社区内的农民服务,牵涉大多数农民利益的,可以考虑推行“一事一议”经营模式,由社区内的农民承担一部分经营管理费用。“一事一议”是指对村内农田水利建设、修建村级道路与桥梁等集体生产和公益事业所需资金或劳务,遵循群众受益、民主决策、财务公开的原则,由村民大会民主讨论决定,由村民委员会负责管理使用的农村公共产品投资管理模式。如农村扫盲活动、老年人文化娱乐项目、部分清洁活动等。

三、对策建议

为了推进该模式的应用实施,建议采取四项措施:

(一)完善新农村建设的融资制度和机制,拓宽资金来源。通过建立完善的法律和保险制度,吸引社会资本参与新农村建设,构建多元化的供给体系;完善市场准入和市场退出机制,创造多元化的融资模式,调动社会资本参与新农村建设的积极性和主动性,从而为新农村建设的融资、建设和运营提供有力保障。

(二)完善财政支持机制,提高资金使用效率。加强各级政府财政资金统筹使用,建立新农村建设财政投入资金基础性管理制度、管理指导机制及追踪问效制度。通过制定切实可行的新农村建设整体规划和分年度资金投入预算,统筹平衡分配到新农村建设具体项目。在财政资金的杠杆作用下,通过改革和放宽社会资本准入限制、全面推行新农村建设项目投标招标制度、完善社会资本发展的法制环境、改善社会资本融资环境,吸引社会资本进入新农村建设领域。

(三)积极培育各种经济实体,提高农民参与新农村建设的组织化程度。各种经济实体是农民参与新农村建设的重要平台和载体,可以聚集土地、资金、技术、信息等生产要素,并进行优化重组,实现集腋成裘、聚沙成塔的效果,能够有效克服农民个体力量分散的瓶颈,提高农民建设、运营和管理新农村的实力。要培育农民专业合作经济组织,大力扶持民营企业发展,壮大农业产业化龙头企业。

(四)夯实农村基层组织,加强农村社区自我服务能力。要努力完善农村社区运行管理机制,建立农村社区服务体系;鼓励发展壮大村级集体经济,增强社区服务实力;加大培养力度,提高农村社区管理人员的素质和能力。

 

(本文为福建省社会科学规划2009年项目2009B175的调研成果)

(责任编辑:特色研究会)
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