福建省特色研究会

本文章发表于《福建农林大学学报》（社科版）2013（2）

中国特色新型城镇化与小城镇建设

张丽萍¹, 郑庆昌^1,2*

(1.福建农林大学软科学研究所； 2.福建农林大学人文社会科学学院，福建 福州 350002)

[摘要] 城镇化是中国现代化的大战略。中国的城镇化过程，实质上是破解城乡二元结构和促进城乡一体化发展的过程，有其复杂的特殊性。特色成为中国城镇化的根本要求。新型城镇化战略作为中国特色城镇化的现实选择，蕴含着三大价值取向。小城镇建设是新型城镇化建设的题中之义，小城镇的新崛起将成为新型城镇化的战略推手。要推进小城镇的健康发展，使小城镇与大中小城市和新型农村社区协调发展、互促互动。

[关键词] 新型城镇化；小城镇建设；特色

诺贝尔经济学奖获得者、美国经济学家斯蒂格利茨预言，中国的城镇化和美国的高科技将成为21世纪对世界影响最大的2件大事。我国的城镇化，是一个快速发展和增量扩张的城镇化过程，是破解深层次体制性障碍的城乡多重二元结构、促进城乡一体化发展的过程。未来，4亿多人口的城镇化，能否成功走出一条中国特色的城镇化道路，事关我国未来发展和现代化实现的空间与动力，也将深刻影响世界经济发展的红利。

一、特色：中国城镇化的根本要求

（一）中国城镇化的特殊性

城镇化是任何一个国家现代化进程的必然趋势。与先行完成城市化的美国等西方发达国家相比，我国经历着与任何一个国家都不一样的、前所未有的城镇化过程，既遵循着世界城市化的基本规律，但又有其自身特殊性。深刻认识我国城镇化的特殊性，是推进我国城镇化健康发展、走特色城镇化道路的基本前提。

1.时代条件的不同。我国城镇化面临着完全不同于发达国家在20世纪70年代以前就推进、完成城市化任务的时代背景、动力与挑战。21世纪以来，经济全球化日益深入，以信息技术为核心的技术革命、信息经济、知识经济发展迅猛，世界性的经济结构调整加快，世界性的资源短缺和环境污染等问题日益突出^[1]。我国与世界经济联系日趋紧密，在世界经济格局中的角色与地位正逐步从追赶者向竞争者转变。这些新的时代条件的变化，决定了我国城镇化道路不能完全照搬发达国家的城市化模式与经验。

2.体制性障碍与多重二元结构交织。刘易斯的城乡二元结构理论表明，二元结构的普遍性是发展中国家城市化过程绕不过的一道坎。但是，我国二元结构又有着其他国家所没有的特殊复杂性：不仅存在单一的经济二元结构，而且这种二元还进而渗透到其他领域，社会、政治、文化等领域也存在二元结构；在快速城镇化的进程中，旧的城乡二元结构尚未打破，城市中大量农业转移人口（农民工）群体与市民群体的利益分化甚至固化又形成了新的二元结构。多重二元结构的交织，已成为阻碍我国城镇化健康发展的突出障碍。体制性障碍催生多重二元结构交织，是我国城镇化面临的最大挑战，也是我国城镇化的最大特殊性。未来，我国城镇化进程将是一个不断消解深层次体制性障碍下的城乡多重二元结构、促进城乡一体化发展和迈向现代化的过程。

3.城镇化发展与经济社会转型叠加。市场经济是城镇化的制度前提。西方国家的城市化在自由市场经济中起步，城市化发展到高级阶段时政府才逐步加强干预。而我国城镇化的曲折历程（图1），是伴随着计划经济体制向社会主义市场经济体制转型发展的过程，一方面在市场经济和工业化快速发展中裹挟推进，另一方面又明显受到国家和政府意志的深刻影响。我国的城镇化还未来得及消解计划经济体制向社会主义市场经济体制转型过程中累积的历史问题，就又面临应对国际金融危机、国际关系的重新调整、经济和社会转型等共时性问题。积极稳妥地推进城镇化，成为现阶段我国最大的结构调整，是未来发展的最大的内需源泉，也是最大的改革红利。未来，城镇化进程也必将在当前推进经济社会转型的过程中实现推进。 

图1 我国城镇化的发展阶段

Fig. 1 The development stage of Chinese Urbanization

资料来源：根据相应年度的《中国统计年鉴》数据整理。

（二）中国城镇化的特色之路

我国是世界上人口规模最庞大的发展中国家，选择什么样的城镇化道路，是决定城镇化成败的关键。我国城镇化的特殊性，决定了我国城镇化必须走特色之路。特色，彰显的不仅仅是特殊性，更是优质事物所蕴含的潜能、活力与竞争力。特色的形成与发展，是事物的共性与个性、整体与局部、内外部条件在动态发展演化中不断创新优化的过程和结果^[2]。能否把特色的理念转化为引导、推动城镇化健康发展的信念、思路、战略与政策，能否形成特色鲜明的城镇经济、文化、制度、精神气质以及增进人的福祉，将从根本上决定城镇、区域乃至国家能否在更大空间中形成比较优势和竞争优势。

1.在探索城镇化发展特殊道路中把握共性、丰富共性。既要具备国际视野、借鉴世界经验，把握世界城市化的发展趋势，跨越中等收入陷阱，又要根据我国工业化进程、城乡结构、区域差异、人地要素、文化传统、民族心理等特殊的基础和条件，不断调整、优化城镇化战略，以自己独特的城镇化，丰富世界城市化的经验，为世界提供大国经验。2012年11月29日，时任国务院副总理李克强会见世界银行行长时指出，“13亿人的现代化和近10亿人的城镇化，在人类历史上是没有的，中国这条路走好了，不仅造福中国人民，对世界也是贡献”^[3]。

2.推进城镇化整体优化与局部优化的协调互动。构建多层次的城镇体系是中国特色城镇化的内在要求。要着眼城镇化质量的整体提升，与区域经济发展和产业布局紧密衔接，与资源环境承载能力相适应，科学布局城市群、大中小城市、小城镇，统筹与新型农村社区的互动发展。积极稳妥地推进城镇化，寻找城镇化战略在不同阶段的支点与实现形式，使非农产业不断向城镇集聚、农业转移人口向城镇集中、乡村地域向城镇地域转化、城镇数量和规模不断扩大、城镇生活方式和城镇文明不断向农村传播扩散^[4]。                                                                                

3.增强城镇化内部要素与外部环境的协调优化。把握城镇化与工业化、信息化与农业现代化的互动关系，集成人、土地、资金、制度、技术、信息等要素，在深化改革中以工业化、信息化、城镇化和农业现代化的“四化”同步优化我国城镇化的逻辑路径。

 城镇化的推进，不仅要考虑城镇化历程中成功经验的积累与传承，历时性问题的破解，还要努力解决现时性矛盾，更要立足于引领未来城镇化的健康发展。因应城镇化发展不同阶段的特点与问题，把握好城镇化的战略及其重点、策略的选择，促进城镇化进程中共性与个性、整体与局部、内部与外部等一系列矛盾的协调与系统性优化，提升城镇化的质量，形成城镇化的特色。

二、新型城镇化：中国特色城镇化的现实选择

（一）我国城镇化的现实困境

 改革开放30多年来，我国城镇化率平均每年提高1%。2011年，我国城镇化率达51.3%。但户籍口径的实际城镇化率却仅为35%。根据学者Northam的城镇化呈“s”型曲线及其3个阶段划分[^5]，一般认为城镇化率30%－70%是城镇化的加速阶段。未来20年，我国城镇化水平仍将处于加速阶段。

城镇化拥有巨大的空间与潜力。曾任联合国助理秘书长的沃利·恩道指出，城镇化可能蕴藏着无可比拟的未来光明前景，但如果处理不好也可能是前所未有的灾难^[6]。我国既往的城镇化在低地价、低工资、低成本污染治理的粗放模式下获得了快速发展，但也积累了诸多弊病，面临三大突出困境：（1）土地的城镇化代替了人口的城镇化；（2）以政府主导的城镇化代替了市场主导的城镇化；（3）农业转移人口城乡两栖的“半城镇化”代替了市民化。这些困境，不仅制约了城镇化潜在内需向有效需求的转化，同时也对今后城镇化的发展产生了潜在风险：（1）城镇化异化成土地过度利用的冲动，扭曲了整个社会对城镇化的价值取向、思维和行为方式，农村土地的红利被过度利用于房地产，既对城市的实体经济发展造成威胁，又加剧了农业转移人口市民化的障碍；(2)在政府主导下，城镇等级制代替了城镇公平化，要素形成二元制并按行政区域和权力配置往城市集聚，我国量多面广的小城镇普遍综合承载力不足，基本公共服务缺乏常住人口全覆盖，制约了城市、区域的整体竞争力提升；（3）农业转移人口的半城镇化，形成城市内部的新“二元结构”，使城市成为未来影响社会稳定的最大隐患所在，也削弱了农业、农村、农民在整个经济社会体系中的价值，加剧了“三农”问题解决的难度。

无论生活在城市和还是农村，都能够“各美其美，美美与共”，或许这是人们对城镇化、对党的十八大“建设美丽中国”的美好理想与期待。破解现实困境，需要过程，甚至是一个比较长时间的持续过程。其前提是转换城镇化建设的观念，从注重空间的城镇化转向人本的城镇化；其核心是围绕农业转移人口的市民化，系统、有序地推进城镇化。

（二）新型城镇化的战略取向

     对于城镇化建设，我国在“十五”计划纲要中首次提出要实施城镇化战略。党的十六大曾提出，走中国特色的城镇化道路^[7]；党的十七大进一步要求，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展^[7]；党的十八大把城镇化再次提到新的战略高度，提出要走中国特色的新型城镇化道路^[8]；2012年中央经济工作会议要求，着力提高城镇化质量，把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务，走集约、智能、绿色和低碳的新型城镇化道路^[9]。新型城镇化，作为党和国家决策我国未来发展的战略支点，成为新一届政府施政理念的重要内容，有其深刻的价值取向。

  1.打通扩大内需的通道，创造经济增长的新驱动。城镇化成为扩大内需的最大潜力所在。我国城镇化率每提高1%，就有1300多万人口从农村转入城镇。一个农民真正成为城市居民，收入和消费至少能提高3倍以上^[10]。我国当前的城镇化率远低于世界平均水平和同等发达经济体，距离联合国预计2030年65%－70%的目标还有很大空间，还有4亿多农村人口的城镇化将形成巨大的需求释放与投资拉动。推进城镇化，既扩大消费需求，释放居民消费潜力，又带动投资，从而打通扩大内需的通道，打造我国经济未来增长的新动力，这是当前从中央到地方积极布局推进城镇化的直接原因。

2.加快城镇化自身的转型发展，提升城镇化的质量。传统低成本、高污染的速度型、要素驱动的城镇化发展模式越来越难以为继，城镇化发展由速度扩张向质量提升、由要素驱动向改革创新驱动的转型势在必行。当前，城镇化发展的外部条件和内在动力正发生深刻变化，各地开展的统筹城乡综合配套改革试点、小城镇综合改革试点等，为破除城镇化发展的制度障碍积累了经验，城镇化转型发展条件也日趋成熟。推动城镇化的成功转型，以健康、可持续的城镇化，更有力地支撑国家经济社会转型发展，这是新型城镇化的重要任务。

3.引领改革实现突破，拓展转型发展的空间和潜力。无论是经济发展方式的转变、社会的转型、还是体制的转轨，本质上都是打造经济增长新动力、培育竞争新优势的途径。当前，世界政治经济发展格局加速变革、调整，国内短期问题与长期问题、历史性与共时性矛盾、结构性与体制性问题交织凸显，国内问题与国际问题交错。如何为中国的转型发展寻找一个新的平台、拓展更大的转型发展空间，考验着决策者的智慧。城镇化涉及交通建设、消费、教育改革、医疗改革、社会保障、智能城市等多个方面内容，是未来协调推动财政金融、收入分配、户籍与土地管理、公共服务等改革和行政区划、区域经济等调整及优化的最佳平台。城镇化的转型、新型城镇化的建设，既是后金融危机时代我国寻求新增长动力的因应策略，更是我国避开“中等收入陷阱”，力求转型发展、增强竞争力的长期战略选择。

（三）新型城镇化的实现路径

 新型城镇化，以人的城镇化为核心，是以城市群为主体形态，大中小城市和小城镇协调发展，与新型农村社区互动，城镇化与工业化、信息化、农业现代化相辅相成的城镇化。推进新型城镇化的内在要求是公平共享、集约高效、可持续。公平共享，强调农村转移人口的市民化，城镇内部、城乡之间、城际之间、区域之间的公共服务均等化，使城乡居民共享城镇化发展成果，减缓与消解社会的二元结构矛盾；集约高效，强调要素的优化配置，要求合理布局城市群、大中小城市、小城镇，使城乡要素平等自由流动，使城镇化的布局和形态与资源环境承载能力相匹配；可持续，强调城镇的综合承载能力，要求充分考虑资源、环境、人文和历史等因素与约束条件，节地节能、生态环保，使城镇和谐宜居宜业。

新型城镇化彰显了我国城镇化道路的特色，因应了转型发展和科学发展的诉求，是对既往城镇化战略的反思、扬弃、调整和优化。推进新型城镇化，路径安排至关重要。

1.破除城乡二元结构下的城镇化建设与治理的路径依赖。打破资源往大中城市倾斜的习惯思维，全社会要强化公平与效益兼顾的城镇化理念，既要以人口的城镇化为核心，使城乡居民共享城镇化成果，尽力而为，又要兼顾现阶段全面推进农业转移人口市民化的改革成本与承载力，量力而行，做好规划，分步推进。

2.以改革激活城镇化的红利。制度性改革要优先于城镇的空间建设。深化对户籍制度、土地制度、福利制度、教育制度等的系列改革，消除城镇化的制度障碍，特别是农村人口转为城镇居民的身份、门槛、资本、能力等障碍。

3.持续夯实城镇化的基础。加快推进市场化，消除城乡生产要素流动的障碍。推进工业化与信息化融合，推进农业现代化，建立分工合理的现代产业体系，提升城镇吸纳农民创业就业的产业空间和能力。以小城镇建设为契机，加快农村集体产权制度改革，提升农业、农村的发展价值，增加农民的财产性收益等。

4.实现城乡一体化发展。加大统筹城乡发展力度，加快推进城乡规划、基础设施、公共服务一体化，激活农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣，使城市与农村的发展为市民和农民带来“等值不同质”的幸福感。

三、小城镇建设：新型城镇化的战略推手

（一）推动小城镇建设的新崛起

改革开放以来，我国城镇化经历了从支持小城镇到重点发展大城市、再到大中小城市和小城镇协调发展的曲折演变。新时期，城镇化要积极稳妥推进，关键是要找准新型城镇化的切入点。

新型城镇化的层次体系，包括了城市群、大城市、中等规模城市、小城市、小城镇（表1）。大中小城市在城镇化发展中具有重要的作用，过去30多年快速、增量的城镇化，城市特别是大城市的发展潜力得到了充分的释放。未来，4亿多人口的非农化转移，若向少数大城市集中，将加剧大城市的负担，超出大城市的综合承载力，从而带来一系列新的社会问题。而小城镇，农业转移人口城镇化的综合成本低，特别是对农业转移人口的就地城镇化，无论是经济成本、社会成本、心理成本都相对较低。小城镇是联结城市和农村的纽带。随着农村交通和通讯等基础设施的改善，良好生态环境的保护，土地等资源的相对充裕，小城镇更易与中小城市、农村新型社区互动，既接受中小城市辐射，又共享城市的资源，缩短从农村的城镇化到城镇的城市化再到城市的再城市化（逆城市化）的梯级递进过程。

“郡县治则天下安”。我国小城镇量多面广，至2011年末, 全国共有657个设市城市，而建制镇则达19683 ^[11]。建设好小城镇，既可解决大中小城市的承载力有限、要素环境过度利用以及群体利益分化的问题，又可通过小城镇建设带动新农村建设和农村社区的发展，还有可能超越城镇化的梯级递进过程，实现农村的城镇化与逆城市化的直接双向互动，从而促进大中小城市与小城镇的合理布局。小城镇建设的新崛起，将成为新型城镇化的动力与重要推手。

表1   新型城镇化的层次体系

Table1  Hierarchy model of Urbanization

资料来源：根据《中国中小城市发展报告（2010）》（社会科学文献出版社，2010.10）等资料整理。

（二）推进小城镇建设健康发展

要从中国特色城镇化的高度上来探索小城镇，按新型城镇化的要求推进小城镇发展。当前，在推进小城镇建设健康发展方面要着重把握以下几个问题。

1.有重点地选择发展小城镇。重点选择有条件的县域城镇、城市群或城市带周边的城镇逐步发展成为中小城市。优先支持：直辖市、省会城市和副省级城市的卫星小城镇，经济实力较强、城镇密集区域、具有较大发展潜力的小城镇，有资源、有特色和有主导产业支撑的小城镇^[12]。

2.加强小城镇综合改革建设。把就地、就近消化农业转移人口与小城镇建设相结合，围绕人的宜居宜业需求，增强小城镇的产业发展、公共服务、吸纳就业、人口聚集功能。推进强镇扩权试点。在条件成熟的小城镇，加快农村集体产权制度改革，推进农村集体土地等股份制改革，探索农村宅基地有效流转方式，增强小城镇的城镇化内在动力。

3.与大中小城市和新型农村社区的协调互动。发挥大中小城市对小城镇的辐射作用，加强城镇之间的分工协作，促进城镇集群化发展，提升城镇的整体竞争力，推动形成资源开放共享、包容性发展的城市带、城市圈、城市群。发挥小城镇对农村的辐射作用，大力发展小城镇第二､第三产业特别是农产品加工业，促进城乡产业合作，壮大县域经济｡

参考文献

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[8]胡锦涛.在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[EB/OL] .（2012-11-19）[2013-2-1]. http://www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm .

[9]新华社.中央经济工作会议在北京举行[EB/OL] .（2012-12-16）[2013-2-1]. http://www.gov.cn/ldhd/2012-12/16/content_2291602.htm.

[10]李克强.在改革开放进程中深入实施扩大内需战略[J].求是,2012(4):3-10.

[11]潘家华，魏后凯.中国城市发展报告(No.5迈向城市时代的绿色繁荣2012版) [M].北京：社会科学文献出版社，2012：156

[12]彭真怀. 中国需要什么样的新型城镇化[N].第一财经日报,2012-12-24（6）.

[基金项目] 福建省社会科学规划重大项目（2011Z003）；国家软科学研究计划重大项目（2010GXS1D116）。